Le convenzioni tra amministrazioni pubbliche non eludono l’obbligo di gara se l’accordo nasconde in realtà un appalto di servizi. Con la delibera ANAC n. 219 del 10 giugno 2026, l’Autorità fissa i criteri per distinguere la cooperazione istituzionale genuina dall’affidamento diretto mascherato. Un avvocato che assiste enti locali o operatori economici deve verificare, accordo per accordo, se ricorrono i presupposti dell’art. 6 del d.lgs. 36/2023.
Punti chiave
- Punto 1 — ANAC delibera 219/2026 sanziona convenzioni che celano appalti di servizi senza gara.
- Punto 2 — L’art. 6 d.lgs. 36/2023 elenca i requisiti cumulativi per la cooperazione esclusa dal Codice.
- Punto 3 — Gli enti che hanno stipulato accordi analoghi rischiano contestazioni retroattive da parte di concorrenti esclusi.
Se assisti un ente locale o un operatore economico escluso da un affidamento, la delibera ANAC n. 219/2026 ti offre un argomento solido: una convenzione tra amministrazioni non vale come scudo automatico contro l’obbligo di gara. Il confine tra cooperazione istituzionale lecita e appalto mascherato è sottile, e l’Autorità lo ha appena tracciato con un caso concreto che riguarda un’agenzia strategica del Sud Italia.
Con la delibera del 10 giugno 2026 n. 219, ANAC ha richiamato formalmente l’ente coinvolto, chiarendo che gli accordi tra amministrazioni diventano veri e propri appalti di servizi — e richiedono quindi evidenza pubblica — quando non soddisfano i requisiti cumulativi previsti dalla disciplina vigente.
Il contesto normativo
Il riferimento centrale è l’art. 6 del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), che esclude dall’ambito applicativo del Codice la cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici a tre condizioni cumulative: l’accordo deve perseguire obiettivi di interesse pubblico comune, le amministrazioni coinvolte devono svolgere sul mercato aperto meno del 20% delle attività interessate dalla cooperazione, e nessuna impresa privata deve ricavare un vantaggio competitivo dalla collaborazione. Se anche solo uno di questi presupposti manca, l’accordo rientra nella disciplina ordinaria degli appalti. Sul punto si veda anche la sentenza della Corte di Giustizia UE nella causa C-796/18 (Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung), che ha definito in modo restrittivo i margini della cooperazione pubblico-pubblico lecita.
Cosa cambia per lo studio
- Audit preventivo sulle convenzioni in essere. Se assisti un ente che ha stipulato convenzioni pluriennali per servizi esternalizzati, verifica subito se ricorrono i tre requisiti dell’art. 6 d.lgs. 36/2023. Un accordo già operativo può essere impugnato da concorrenti pretermessi.
- Strumento offensivo per gli operatori economici esclusi. La delibera 219/2026 costituisce un precedente utilizzabile davanti al TAR per dimostrare che una convenzione analoga a quella esaminata da ANAC integra un affidamento diretto illegittimo. Il termine per il ricorso decorre dalla conoscenza dell’atto, non dalla sua pubblicazione.
- Responsabilità erariale per i funzionari. Gli accordi non conformi espongono i responsabili del procedimento a contestazioni della Corte dei conti per danno erariale, oltre che a segnalazioni ANAC. Avvisa il cliente-ente di questa doppia esposizione.
- Rinegoziazione o risoluzione degli accordi esistenti. Dove la convenzione non supera il test dell’art. 6, la strada più sicura è la risoluzione consensuale e l’avvio di una procedura di gara. Anticipare questa mossa riduce il rischio di ricorsi e di iscrizione nel casellario ANAC.
- Attenzione alle proroghe tecniche. Prorogare una convenzione già irregolare non sana il vizio originario: ogni proroga è un atto autonomo impugnabile e aggrava l’esposizione dell’ente.
Attenzione a
Il presupposto del 20% va calcolato in concreto, non per categorie astratte. Molti enti assumono che le attività svolte in favore di soggetti privati siano marginali, senza produrre documentazione a supporto. ANAC può richiedere dati contabili degli ultimi tre esercizi: se l’ente non li ha, la soglia si considera superata per difetto di prova.
La forma della convenzione non è dirimente. Chiamare un accordo “convenzione”, “protocollo d’intesa” o “accordo di programma” non ne cambia la natura giuridica sostanziale. ANAC — e il TAR in sede di controllo — guarda all’oggetto e alle modalità di esecuzione, non all’intestazione del documento. Un accordo che prevede corrispettivi, anche parziali o differiti, è quasi sempre riqualificabile come appalto.
Domande frequenti
Quando una convenzione tra enti pubblici è equiparata a un appalto e richiede la gara?
Una convenzione tra amministrazioni rientra nella disciplina degli appalti — e richiede gara — se non soddisfa cumulativamente i requisiti dell’art. 6 d.lgs. 36/2023: interesse pubblico comune, attività sul mercato aperto inferiore al 20%, assenza di vantaggio competitivo per privati. Basta che manchi uno solo dei tre presupposti perché scatti l’obbligo di evidenza pubblica.
Un operatore economico escluso può impugnare una convenzione tra enti pubblici al TAR?
Sì. Se la convenzione nasconde un affidamento diretto di servizi, l’operatore economico pretermesso può ricorrere al TAR per annullamento, facendo leva sulla delibera ANAC n. 219/2026 come precedente di autorità. Il termine decorre dalla conoscenza dell’atto; occorre verificare se l’accordo è stato pubblicato sulla piattaforma di cui all’art. 28 d.lgs. 36/2023.
Prorogare una convenzione irregolare tra enti pubblici sana il vizio originario?
No. Ogni proroga costituisce un atto autonomo e non risana il vizio della convenzione originaria. Anzi, aggrava l’esposizione dell’ente: la proroga è autonomamente impugnabile e può configurare un ulteriore affidamento diretto illegittimo, con possibili riflessi sul piano erariale per i funzionari firmatari.
Fonte di riferimento: GazzettaEntiLocali