Quando un contratto con un ente locale è nullo per violazione dell’art. 191 TUEL, il fornitore può agire in via residuale con l’azione di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c., ma solo se dimostra l’utilitas concretamente conseguita dall’ente. La Cassazione, con ordinanza interlocutoria n. 22990 del 9 luglio 2026, rimette alla Prima Sezione la questione se l’art. 191 TUEL escluda del tutto o limiti soltanto questa azione, aprendo uno scenario di incertezza che incide direttamente sulla strategia difensiva da adottare oggi.
Punti chiave
- Punto 1 — L’art. 191 TUEL non blocca automaticamente l’azione ex art. 2041 c.c. contro l’ente locale.
- Punto 2 — Il fornitore deve provare l’arricchimento effettivo dell’ente, non solo la prestazione eseguita.
- Punto 3 — La questione è interlocutoria: attendere la pronuncia definitiva prima di impostare la strategia.
Se assisti un fornitore rimasto senza pagamento perché il contratto con il Comune è stato dichiarato nullo, o se difendi un ente locale convenuto per arricchimento senza causa, questa ordinanza cambia i termini del problema. La Prima Sezione civile della Cassazione ha sospeso il giudizio e rimesso la questione a se stessa: il che significa che il diritto vigente su questo punto è, oggi, incerto e che ogni strategia processuale va costruita tenendo conto di entrambe le soluzioni possibili.
Con ordinanza interlocutoria n. 22990 del 9 luglio 2026, la Prima Sezione civile della Corte di cassazione ha affrontato il rapporto tra nullità del contratto pubblico, azione generale di arricchimento senza causa e la disciplina speciale dell’art. 191 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), rimettendo la questione alla stessa sezione per una risposta definitiva.
Il contesto normativo
L’art. 191 TUEL impone che qualsiasi obbligazione di spesa dell’ente locale sia preceduta dall’assunzione del relativo impegno contabile: in assenza, il contratto è nullo e il rapporto obbligatorio sorge esclusivamente tra il funzionario che ha ordinato la prestazione e il privato fornitore. La ratio è chiara: proteggere l’equilibrio finanziario dell’ente e responsabilizzare chi agisce senza copertura di bilancio.
Il problema nasce quando il fornitore, esclusa ogni pretesa contrattuale, tenta di recuperare quanto prestato attraverso l’azione generale di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c. La giurisprudenza oscillava tra chi riteneva l’art. 191 TUEL una norma speciale capace di escludere in radice l’azione e chi la considerava compatibile con essa, purché il fornitore dimostrasse l’utilitas concreta conseguita dall’ente. Cass. Civ. Sez. Un. n. 10798/2015 aveva già tracciato una linea, ma casi successivi hanno generato contrasti che rendono oggi necessaria una nuova pronuncia chiarificatrice.
Cosa cambia per lo studio
- Se assisti un fornitore con contratto nullo ex art. 191 TUEL, non abbandonare l’azione ex art. 2041 c.c.: l’ordinanza n. 22990/2026 segnala che la questione non è chiusa e che l’esclusione totale non è ancora affermata dalla Sezione.
- Concentra la prova sull’utilitas: documenta quali benefici concreti e quantificabili l’ente ha ricavato dalla prestazione, non limitarti a dimostrare di aver eseguito il servizio. La Cassazione valuta l’arricchimento effettivo, non quello teorico.
- Se difendi l’ente, prepara in via subordinata la contestazione dell’entità dell’arricchimento: anche se l’azione fosse ammessa, la riduzione dell’indennizzo al valore dell’utilitas può limitare sensibilmente la condanna.
- Monitora il fascicolo: trattandosi di ordinanza interlocutoria, la pronuncia definitiva della Prima Sezione arriverà in tempi relativamente brevi e cambierà il quadro. Inserisci un alert sul numero di ruolo per seguire l’evoluzione.
- Valuta la responsabilità del funzionario: l’art. 191 TUEL prevede che l’obbligazione ricada sul funzionario ordinante. Questa via, spesso trascurata, può affiancare o sostituire l’azione contro l’ente nei casi in cui l’arricchimento risulti difficile da provare.
Attenzione a
Il rischio più frequente è confondere l’onere probatorio: nell’azione ex art. 2041 c.c. contro la PA non basta provare la prestazione eseguita, ma occorre dimostrare che l’ente ha tratto un vantaggio patrimoniale concreto e misurabile. Chi imposta il giudizio come se fosse un’azione contrattuale perde in istruttoria. Raccogli fin dall’inizio perizie, relazioni tecniche e documentazione amministrativa che attestino il valore dell’utilitas per l’ente.
Secondo rischio: definire oggi strategie processuali rigide su un punto di diritto ancora sub iudice. L’ordinanza n. 22990/2026 è interlocutoria: la Sezione potrebbe affermare che l’art. 191 TUEL esclude integralmente l’azione ex art. 2041 c.c., rendendo inutilizzabile quella via. Struttura la domanda in modo da conservare alternative, anche in via gradata.
Domande frequenti
Se il contratto con il Comune è nullo per mancanza di impegno contabile posso chiedere l’arricchimento senza causa?
Allo stato attuale la risposta non è definitiva. L’ordinanza interlocutoria Cass. n. 22990/2026 ha rimesso la questione alla Prima Sezione, che deve stabilire se l’art. 191 TUEL escluda in radice l’azione ex art. 2041 c.c. o la consenta a condizione che il fornitore dimostri l’utilitas concretamente conseguita dall’ente. Nelle more della pronuncia definitiva, l’azione va proposta documentando l’arricchimento effettivo.
Chi paga quando un funzionario comunale ordina una prestazione senza impegno di spesa?
Secondo l’art. 191 comma 4 TUEL, l’obbligazione sorge direttamente in capo al funzionario che ha ordinato la prestazione, non in capo all’ente. Il fornitore può agire contro il funzionario per il recupero del corrispettivo. L’azione contro l’ente è ammissibile solo nella forma dell’arricchimento senza causa, con onere probatorio sull’utilitas ricavata dall’amministrazione.
Come si prova l’utilitas dell’ente nell’azione di arricchimento senza causa contro la PA?
Occorre dimostrare un vantaggio patrimoniale concreto e misurabile, non la semplice esecuzione della prestazione. Servono perizie che quantifichino il beneficio economico ricevuto dall’ente, documentazione amministrativa che attesti l’uso del bene o del servizio, e atti interni che confermino l’incremento patrimoniale. La giurisprudenza esclude l’indennizzo quando l’utilitas risulti meramente potenziale o non quantificabile.
Fonte di riferimento: Giuricivile