Le Case e gli Ospedali di Comunità finanziati dal PNRR (Missione 6, Componente 1) presentano ancora nodi irrisolti su governance, responsabilità contrattuale e gestione del personale, con scadenze di rendicontazione che non ammettono rinvii. Gli studi che assistono aziende sanitarie, enti locali o operatori privati convenzionati devono mappare subito le lacune normative per anticipare il contenzioso. Il rischio concreto è che le irregolarità emerse ora si traducano in revoche di finanziamento o in responsabilità erariale nei prossimi mesi.
Punti chiave
- Punto 1 — Le scadenze PNRR per Case e Ospedali di Comunità non sono prorogabili senza rischio di revoca dei fondi.
- Punto 2 — La governance di questi presidi resta ambigua tra ASL, Comuni e gestori privati convenzionati.
- Punto 3 — I contratti di appalto e concessione stipulati devono essere verificati rispetto al d.lgs. 36/2023.
Chi assiste ASL, Comuni o operatori sanitari privati convenzionati deve sapere che i quesiti irrisolti sulle Case e gli Ospedali di Comunità non sono questioni teoriche: si traducono in lacune contrattuali già operative, in clausole di responsabilità mal costruite e in rischi di revoca dei finanziamenti PNRR. La scadenza per il raggiungimento dei milestone della Missione 6, Componente 1 comprime i tempi di reazione a pochi mesi.
Secondo quanto riportato da La Gazzetta degli Enti Locali, a ridosso delle scadenze finali del PNRR restano aperti quesiti critici sulla governance, sul modello di gestione e sulle responsabilità tra soggetti pubblici e privati coinvolti nella realizzazione e nell’operatività di questi nuovi presidi sanitari territoriali.
Il contesto normativo
Il quadro di riferimento parte dal D.M. 23 maggio 2022 n. 77 (Regolamento recante la definizione dei modelli e degli standard per lo sviluppo dell’assistenza territoriale nel SSN), che definisce le Case di Comunità e gli Ospedali di Comunità come strutture cardine della riforma territoriale finanziata con 4 miliardi di euro del PNRR, Missione 6C1. Sul versante contrattuale, i rapporti tra enti appaltanti e gestori ricadono nel perimetro del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), in particolare artt. 9 e 10 sul principio di risultato e di fiducia, che condizionano l’intera gestione esecutiva. Per le responsabilità erariali dei soggetti pubblici coinvolti, il riferimento resta l’art. 1, c. 1, della l. 20/1994 come modificato dal d.l. 76/2020, che limita la colpa grave alla condotta dolosa o gravemente negligente, ma non esclude l’azione della Corte dei conti in caso di irregolarità nella rendicontazione dei fondi europei.
Cosa cambia per lo studio
- Verifica urgente dei contratti di appalto o concessione già stipulati per la gestione delle strutture: clausole di recesso, penali e responsabilità vanno riallineate rispetto ai milestone PNRR e al d.lgs. 36/2023.
- Mappatura della governance effettiva: chi ha la titolarità giuridica della struttura (ASL, Comune, soggetto privato convenzionato) determina chi risponde in caso di inadempimento o danno a terzi, e su questo punto molti atti costitutivi risultano ancora lacunosi.
- Attenzione ai rapporti di lavoro del personale assegnato: l’ambiguità sul soggetto datore di lavoro in strutture a gestione mista espone a contenzioso ex art. 2094 c.c. e a responsabilità solidale ex art. 29 d.lgs. 276/2003.
- Monitoraggio delle rendicontazioni: gli errori nella documentazione della spesa possono attivare procedure di recupero fondi da parte della Commissione europea, con effetti a cascata sui contratti stipulati a valle.
- Assistenza agli enti locali nella redazione o revisione degli accordi di programma ex art. 34 d.lgs. 267/2000, spesso lo strumento scelto per regolare i rapporti tra ASL e Comuni nella gestione condivisa delle strutture.
Attenzione a
Il primo rischio è sottovalutare la natura bifasica del problema: la struttura può essere completata nei tempi (milestone edilizio) ma risultare inadempiente sul piano funzionale (milestone operativo), con conseguente revoca parziale del finanziamento che ricade sui soggetti contrattualmente obbligati verso l’ente pubblico. Verifica sempre quale dei due milestone è oggetto di garanzia contrattuale.
Il secondo rischio riguarda la responsabilità solidale tra soggetti pubblici in caso di accordi di programma non chiari sull’attribuzione delle obbligazioni: la Corte dei conti ha già sanzionato situazioni analoghe nei fondi strutturali precedenti, e il PNRR non fa eccezione. Non lasciare mai un accordo di programma privo di clausola espressa di riparto delle responsabilità finanziarie.
Domande frequenti
Chi risponde dei danni subiti da un paziente in una Casa di Comunità PNRR gestita da privati?
La responsabilità dipende dalla struttura contrattuale: se il privato opera in concessione di servizio, risponde in via principale ex art. 1218 c.c. come struttura sanitaria ai sensi della l. 24/2017 (Gelli-Bianco). Se invece opera come appaltatore di servizi per conto dell’ASL, la responsabilità dell’ente pubblico concorre in via solidale. La clausola contrattuale di manleva non è sempre opponibile ai terzi danneggiati.
Cosa succede se una Casa di Comunità PNRR non è operativa entro la scadenza del milestone?
Il mancato raggiungimento del milestone operativo previsto dal D.M. 77/2022 può comportare la revoca totale o parziale del finanziamento da parte della Commissione europea, con obbligo di restituzione delle somme già erogate. L’ente pubblico può rivalersi contrattualmente sui soggetti inadempienti, purché il contratto contenga clausole di garanzia sul risultato funzionale e non solo su quello edilizio.
Il personale medico distaccato in un Ospedale di Comunità PNRR è dipendente dell’ASL o del gestore privato?
Dipende dall’atto organizzativo sottostante. Se il personale è assegnato tramite distacco ex art. 30 d.lgs. 165/2001, il datore di lavoro formale resta l’ASL. Se invece il gestore privato assume autonomamente il personale, si applica il regime ordinario del d.lgs. 81/2015. L’ambiguità su questo punto genera contenziosi previdenziali e responsabilità solidale ex art. 29 d.lgs. 276/2003 che gli accordi di programma spesso non risolvono.
Fonte di riferimento: GazzettaEntiLocali